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以法治思维构建容错纠错机制
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近年来,习近平总书记多次强调允许试错、宽容失败,正确运用“三个区分”,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。党的十八届六中全会明确提出“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。容错纠错机制是对干部的一种正向激励,主要是解决干部在改革创新中怕出错、不敢为的问题,推动干部做改革促进派和改革实干家。在全面依法治国和全面从严治党的新形势下,构建容错纠错机制需要运用法治思维,通过规则之治解决反复发生的带有普遍性的问题。

及时出台关于建立容错纠错机制的党内法规。据了解,目前,广东、江西、陕西等省和深圳、长春、杭州、济南等市以“三个区分”为指导,出台了关于建立容错纠错机制、鼓励改革创新的规范性文件,在提高政府效能、强区放权改革、优化资源配置、实施创新驱动战略、推动重大民生项目等方面规定了容错的内容,向社会传达了宽容失败、鼓励创新的明确信号,对于营造干事创业、敢于担当的氛围具有积极的象征意义和实质意义,受到了干部群众普遍好评。一些地方根据文件精神,对涉案当事人在调查后依规予以免责,不作负面评价,处理后的社会效果很好。地方的实践为中央层面建立容错纠错机制奠定了基础,探索了经验。笔者认为,中央层面建立容错纠错机制,不仅十分必要,而且相当紧迫和完全可行。建议建立容错纠错机制的文件,应当以“规定”“办法”等党内法规的形式,在位阶上不能与问责条例拉得太大。鉴于容错纠错主要是一个实际操作问题,需要具体情况具体分析,落到文字上很难表述,建议出台的文件应当富于弹性,宜粗不宜细,从大的方面予以明确,把具体问题交给地方去操作。

从一些地方的做法看,建立容错纠错机制,在框架上主要包括以下几个方面:一是树立鲜明导向,既体现鼓励干事创业、改革创新,又要体现免责不是不要负责,而是组织上的关心和爱护,为敢于担当的干部担当,落实执纪“四种形态”,最大程度调动干部的积极性。二是明确坚持鼓励改革、实事求是、严明纪律等基本原则,防止“走偏”。三是框定适用条件和事项,主要是符合法律法规没有明令禁止、经过民主决策程序、没有谋取私利等条件。四是规范操作程序。五是强调同步纠错。六是注重结果运用,对经认定予以容错免责的干部,应在各类考核、评先评优、选拔任用、给予组织处理或纪律处分等事项中,免予处分或从轻、减轻处理。

正确认识“法无授权不可为”。目前,在我们国家讲“法无授权不可为”,对转变政府职能、防止行政权力滥用具有积极意义。但是,调研中笔者也发现两种情况:一种是由于一些干部法律素养不高,对“法无授权不可为”片面、机械加以理解,把“法定职权必须为”丢在一边,认为没有法律的明确、具体规定就不能做,在自由裁量权范围内的事也不作为,“法无授权不可为”实际上成为“为官不为”的托词和借口。另一种是一些改革创新措施符合中央精神,也符合基层实际和群众需要,但由于法律没有明确规定,或规定滞后,已不符合当地实际,干部因此处于“两难”境地。一些地方的同志讲,建立容错纠错机制就不能把“法无授权不可为”绝对化,不能用它去剪裁无限丰富和不断变化的改革实践。只要法律没有明令禁止的,应允许地方探索创新。基于这种认识,一些地方把法律法规和党内法规没有明令禁止的,或没有明确规定但符合中央和省决策部署精神的改革创新,其中出现的失败失误列为容错范围,并置于第一容错范围。

准确把握容错和问责的关系。问责之严,是严格而不是严酷,从法理讲,“严”主要体现在问责的准确性、及时性和必定性上。容错之宽,是宽容而不是纵容。严和宽是高度统一的,是针对不同行为而采取的不同措施。严要实事求是,宽也要实事求是;严要依法依规进行,宽也要依法依规进行;严要到位,宽也要到位,双向发力,相得益彰。

容错和问责是一个“硬币”的两面,共同作用于干部队伍,有机统一于全面从严治党的战略布局中,引导干部把依法依规与改革创新统一起来,把干事与干净统一起来。在程序操作上,深圳把容错与问责适当分开,专门设立了容错认定的协调机构,由纪委牵头,组织、监察、审计等部门参加,必要时邀请有关部门和专家进行评估。而广州不另设容错机构和程序,把容错与问责融为一体、同步进行,被调查人向问责调查机关提出申辩意见,问责实施主体开展容错的评估、决定等工作。无论分还是合,都不应当把容错与问责完全等同,在实际操作中特别需要征求当事人的上级领导的意见,搞清他的领导当时意图和事后态度,搞清错误发生的环境、条件和具体情况。