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自收自支公证机构如何应对 国家政策调整带来的影响及优化对策
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一、目前全省公证行业体制大体现状

自二00四年以来,按照司法部公证体制改革要求,我省相继有沈阳、大连、抚顺、本溪等公证机构进行了由国家行政机关转为自收自支事业单位体制整体改革。但仍有大多数公证机构还保留国家行政机关体制,还有部分公证机构由国家行政机关转为全额拨款事业单位,还有个别公证机构内部有公务员身份的,有自收自支身份的。

通过上述全省公证机构的性质分析可以看出,经过公证体制改革的公证处,纳入税务管理实行计效工资制后,较好地调动了公证人员的工作积极性,无论是办证数量,还是收费额都比没有实行体制改革的公证机构多,从这一方面讲,公证体制改革的确激活了公证人员的工作热情,公证业务倍增、办证数量和收费明显提高,服务当事人热情,推动了公证事业的发展,较好地发挥了公证机构的职能作用。没有改制的公证处,公证业务和收费明显较少,公证人员工作积极不高,按部就班工作,衙门作风较浓……。还有改制的公证处,为了充分发挥公证机构职能作用,将全市公证机构整合统归由一个公证处,如抚顺市公证处、锦州市公证处等统一以后分别在各区设立公证分支机构统一管理,消除了城区公证处之间的不正当竞争行为发生,形成整体合力,较好地发挥了公证机构的职能作用。

二、目前公证机构开展业务过程中存在的问题:

(一)立法滞后,导致公证行业发展缓慢

公证制度自上世纪80年代初恢复建立以来,因为其作为预防性法律制度被国家寄予“避免纠纷、减少诉讼”维护社会稳定的法律责任。由于国家公证立法滞后,为了弥补国家法律法规的不足,各地方人大、政府为了推动公证行业的发展,发挥公证职能作用,先后颁布了一系列的地方规章,发挥了地方立法的优势,对公证行业的发展起到了重要作用。三十多年来,人们虽然对公证法律制度有了一些认知,但国家没有从立法角度把作为预防性司法制度的公证制度真正当作保障民事、经济法律实施的程序性法律制度予以确认。特别是我国目前民商法中有关公证的条款甚少。我国学术界、立法界长期忽视对公证制度的预防、引导、事前纠正功能的成本分析和价值比较研究,自愿公证的原则在法律学术界、立法界中盛行。而且在我国现行实体法律法规中仅仅规定了可以公证事项,没有规定应当公证事项,这是公证法律制度的主要缺陷。

从我国司法制度的全局来看,由于公证机构及公证员法律地位明确性显著不足,公证法律方面的规定远不如审判权、检察权那样给力,使得公证在整个法律执业群体中相对于法官、检察官和律师,处于极其弱势地位,甚至存在被中国法律职业体系“边缘化”的危机。由于种种原因使公证体制改革遇到了多重“瓶颈”,举步维艰——性质的多元化、体制的不统一、不正当竞争的大量出现都不同程度地阻滞了公证行业的发展。

从公证人员队伍来讲,公证员与律师的职业较为接近,同是国家法律服务工作者,公证员作为社会法律服务行业的一分子,同样也像律师一样为社会各阶层及人民群众提供法律服务,但全国公证队伍的公证员才二万多人,公证员数量 发展十分有限,很难适应新的形势发展需要,况且公证行业的执业法律依据,从1982年颁布的《公证暂行条例》到2006年颁布实施的《公证法》,一用就是24年,没有一项规定应当办理的公证事项,可见公证法律体系进展是何等缓慢。

(二)法定公证事项过少,导致公证业务范围狭窄

法定公证,是指对一些重大民事、经济活动,为了防止侵害合法权益和影响社会秩序的结果发生,法律、法规、规章规定公民、法人或其他组织必须到公证机关办理公证,其设立、变更法律行为,或者确认有法律意义的文书和事实的行为经公证才能成立并发生法律效力。

在我国,公证体制改革以前,不分城市大小、业务多少,都按区划设立了公证处,那时设立的公证处是行政体制,相对于数量众多的公证机构来说,业务范围的狭窄与业务量的相对较少无关紧要,因为都是吃“皇粮”。公证体制由行政机关转为自收自支体制后,现行民法体系中对于必须公证的事项规定不仅数量极少且多为选择性条款,而许多重要的民商实体法等都没有关于公证事项的规定,包括近年颁布的作为民法典重要组成部分的《物权法》,在不动产物权变动等涉及物权效力的重大问题上没有引入公证制度,使公证在不动产领域的作用难以发挥,而社会矛盾恰恰易产生在不动产转移、继承、遗嘱环节中。新颁布的《合同法》涉及经济流转关系的确立、变更、终止,有些重要经济流转关系应当纳入公证范畴,遗憾的是也没引入公证机制。正是因为我国法律对法定公证事项规定的匮乏,使得公证成为了一种被人们所忽视的选择性手段,认为可有可无,这很难使公证法律制度发挥其本身应有的作用。

(三)自收自支公证体制的设立,难免引起公证机构之间的非正当行为发生

就我国目前公证机构性质的现状及将来的发展趋势,正向着自收自支的事业单位发展。而公证机构以事业单位的地位按照市场规则自律运行,公证员作为公证机构的执业人员将变得如同律师一般,以市场规律为准则去谋求自身的利益,这将阻碍公证事业的健康发展。公证体制的转轨虽然从某种角度看能够调动公证机构和公证员的工作积极性,但这必将涉及经济利益的再分配,受经济利益的驱使,个人收入与公证收费紧密挂钩。久而久之就会出现以利益为重,重办证数量、轻办证质量的问题,把对办证数量和收费的追求置于公证质量之上。这与现行的公证体制、机构设置、内部分配机制不无直接的因果关系。

公证机构要正常运行,就要营利,公证员要生存,就要创收,这是导致同行间不正当竞争行为发生的直接原因,使公证处与公证处之间、公证处内部公证员之间竞争越演越烈。非执业公证人员使用执业公证员的签名章,出具公证书等现象屡见不鲜,层出不穷。仅从我市目前公证机构性质看:每个区都设有公证处,有行政机关的,有自收自支的,承担的民事法律责任各不相同,行政机关性质的,由财政开资,旱涝保收、无压力;自收自支的自己找“食”吃,为了生存互相竞争在所难免。再因我市地域狭窄、经济发展欠发达,公证业务仅限于房产继承、赠与、买卖、声明、委托、房屋拆迁、涉外等业务,公证处之间只能在这狭窄的业务范围内生存。

(四)国家宏观政策的调整致使公证机构主要业务没有政策支撑

201310月,国家发改委下发文件,将房产继承、赠与、遗赠抚养协议公证收费由2%降到1.2%,公证机构收费下滑了40%左右。201675日,国家司法部下发了废止《关于司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》,将公证机构办理的房产继承、赠与、遗嘱、遗赠抚养协议公证一律由当事人自愿申请办理。这份文件的废止,将使公证机构面临不动产类公证急剧下滑的局面。近期,省法制办、省国土厅、省不动产登记局正在全省各市进行《关于辽宁省不动产登记办法》的立法调研,上述公证事项将由登记机关受理。这一规定即将出台对公证行业又是一个巨大冲击和不利影响。全省各地已改为自收自支体制的公证机构将面临开不出资的危险境地。

三、自收自支公证机构执业环境优化对策

(一)公证机构、公证员和地方立法优化

鉴于目前我国法律对应当办理公证业务的规定太少,加之目前国家取消了地方政府根据实际制定的应当办理公证方面的规定,按区划设立公证机构远不能有足够的业务开展这一现实到了应当整合公证机构的时候:1、整合公证机构,将以区划设立的公证机构和公证员统一在一个公证机构内,既可以减少公证机构之间为了生存而产生的非正当竞争行为发生,又能集中公证员的整体优势,避免非正当行为发生,树立行业良好形象;2、将公证机构纳入财政全额拨款事业单位,辅以必要的办证奖励政策,让公证员有个安心工作,无后顾之忧的工作机制,即可以为财政创收、又可以统一步调,树立政府形象,形成合力,统一管理,统一规范;3、保留我市地方立法中应当办理公证的条款,以更好地发挥公证机构避免纠纷、减少诉讼、维护社会稳定,促进我市经济健康发展的积极作用。

(二)做好公证员心态调整,优化公证员执业思想

公证执业环境的优化,首先是在做好公证机构体制优化的基础上,强化公证员执业思想的优化。法律服务市场为公证员提供了一个执业服务平台,不思进取者、思想落后者就有可能被淘汰。如果公证行业不能紧跟时代的步伐而游离于现代化进程之外,仍然以传统的知识水平和办证方式来应对日新月异的服务对象和服务环境,将为时代所抛弃。新世纪、新形势、社会的多元发展对公证人的业务能力和自身素质提出了新的更高的要求。公证员素质的优化,不是一劳永逸的,是过程,是常态,贯穿整个执业需要时时刻刻的更新。因此,执业公证员要时刻做好准备,努力钻研业务,不断提高自身执业能力和水平,做学习型的公证员,走在时代前列。同时积极开展公证员职称评定工作,督促公证员向上心理,引入优胜劣汰机制,使公证员队伍更加精良。

(三)做好公证工作硬件建设,优化公证办公环境

现在的公证办公环境,不但要有合理的办公用房、会议室、活动室、档案室和资料室,还要有现代化的办公硬件设施配备,这样才能保证公证工作上的环节合作通畅需要,发挥高效作用。在办证系统管理上,在与各部门的信息资源共享上,在先进技术的使用上不断更新换代,才能实行公证执业环境硬件建设的优化。这一切都将会使公证工作的效率大大提高,使公证业务的办理更加简洁快速,更加符合社会飞速发展的需求。

公证管理要引进先进的管理模式和理念,制定常规化管理制度,保持正常运转态势,订立各部门岗位职责,按原则办事,是公证执业硬件优化所必须做到的。培养研究性公证人才,同样也是公证执业环境硬件优化的当务之急。对公证行业理论性研讨,对公证实践的论证,向政府机关、企事业单位、民间团体等机构部门提出有益的司法建议和公证意见书,是公证行业拓展业务领域应当为之的任务。

(四)做好公证软件建设,优化公证执业形象

公证执业环境软件建设,即执业人群的素质优化。公证是一种面向基层和普通民众的法律服务活动,过硬的法律功底,娴熟的业务水平固然是胜任这项工作最起码的条件,但公证职业更多的是在强调一种服务的意识和公正执业的精神,满怀情感、关心、责任与执著,同样是切实做好公证必不可少的因素。

一名执业公证员只知道查看申请人的身份证、证据材料,照搬照抄或按部就班地出具公证书,这样的公证员只能是一名复印操作工,或者说算是一个流水作业上的熟练工,无论他做得多么地精细出活,也只能是一名优秀的熟练工。这样的熟练工固然需要,可以去做一名称职的公证员助理。“工欲善其事,必先利其器。”要做好公证之“事”,务必要熟练掌握公证业务这一“利器”。唯有如此,才能做到有问必答,有求必应,满足当事人的多方面需求。因此,竭力提高办事效率和业务能力,无论何时,是公证工作的重中之重。如果每名公证员都安于现状,不思进取,那公证行业前途堪忧。因此公证职业最需要拥有平常心的人来承载它的使命,但仅仅拥有平常心是不够的,还要具有不平常的执业态度与工作激情,即工作上要兢兢业业,尽到勤勉尽责的义务。这是对公证员最客观、最实际的要求,如果公证员没有尽职尽责,或昧着良心或疏忽大意,都可能造成严重的责任后果。为此加强公证员队伍职业道德规范建设,建立一支训练有素、业务精通、充满职业责任感的公证队伍,是必不可少的。

因此公证执业环境需要的是复合型公证员、创造型公证员,还有进取型公证员,这样才能更好更快地满足社会对公证服务的需求。优化公证员素质,提高执业能力,吸收高尖端公证人才,是公证行业刻不容缓的事情。

公证员应当时刻注意加强学习,广泛摄取,不断拓展自己的知识面,提高自己的素质和能力,争取成为复合型人才,以便更加自信和自如地应对愈加多变的社会形势,只有公证员都成为业务领域的专家学者,公证队伍才会在整体上成为一个高水平的团队,才能为社会与民众提供快捷、高效、优质的公证服务。

(五)做好把握机遇工作,优化公证服务领域

我国目前正处在经济转型发展的时期,在这样一个市场经济建设的关键时期,我们需要的是一个和谐繁荣、公平与效率并重的社会环境,社会环境的稳定需要有健全的法律体制来维护。同样,经济的转型发展与社会法制健全是分不开的。公证行业应紧跟时代发展和法制建设进程的脚步,拓宽服务层面,针对当前社会经济快速发展的态势,开拓进取,大胆创新,以促进当地经济和社会的稳定与发展为目标,全面参与地方政府的中心工作,配合当地政府,充分利用公证的职能优势,通过召开公证工作座谈会、专题会、协调会,走上街头,进入社区、企业,上门走访和报纸杂志的宣传等有效方式,加强与国土、房管、城建、民政、银行等部门的联系沟通、协调和配合,为社会提供及时高效的服务。同时建立公证网上服务平台,通过将公证业务网上公开、网上咨询,简易公证网上受理,进一步方便当事人办理公证业务,让更多的人了解公证,信赖公证,真正使公证“避免纠纷、减少诉讼”的法律职能作用得到充分发挥,为维护社会秩序稳定和地方经济发展做出新的更大贡献!

       

  本溪市山城公证处主任  任传富